Η Κατάρρευση της συνταγματικής νομιμότητας

του Προκόπη Παυλόπουλου

Βουλευτή, Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών

Κατά το τελευταίο διάστημα, και ιδίως μετά την ψήφιση του ν. 3845/2010 και τη συνακόλουθη έναρξη εφαρμογής της εν γένει πολιτικής των Μνημονίων είμαστε μάρτυρες μιας κυριολεκτικώς αλλοπρόσαλλης, πρωτίστως δε καταφανώς άδικης και ισοπεδωτικής αλλά και οικονομικώς παντελώς αδιέξοδης και αναποτελεσματικής, φορολογικής «πολυνομοθεσίας». Οι ψηφιζόμενοι νόμοι είναι υπαίτιοι της φορολογικής καταιγίδας, η οποία από τη μια πλευρά αποδυναμώνει το εισόδημα και την -υπό την ευρεία του όρου έννοια- περιουσία κυρίως των οικονομικώς ασθενέστερων κοινωνικών ομάδων και επέκεινα «στεγνώνει» την αγορά. Και, από την άλλη, οδηγούν σ’ ευθεία παραβίαση του Συντάγματος, με αντιπροσωπευτικότερα παραδείγματα την παραβίαση πρώτον, της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, κατ’ άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Και, δεύτερον, της αρχής της νομιμότητας του φόρου, κατ’ άρθρο 78 του Συντάγματος. Στο αμιγώς θεσμικό αυτό ζήτημα, ως προς τις δύο προαναφερόμενες πτυχές του, είναι αφιερωμένες οι –κατ’ ανάγκη σύντομες και, για το λόγο αυτό, ως ένα σημείο ελλειπτικές- σκέψεις που ακολουθούν. I. Κατ’ άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους». Η διάταξη αυτή καθιερώνει την θεμελιώδη αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, η οποία αφορά ουσιαστικά το σύνολο της περιουσίας, όπως άλλωστε φαίνεται από τη διατύπωση των προγενέστερων του 1911 Ελληνικών Συνταγμάτων .

Α. Η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών –ουσιώδης έκφραση της διανεμητικής δικαιοσύνης- προστατεύει από την αυθαίρετη φορολόγηση το σύνολο της περιουσίας. Ήτοι τόσο τα κατ’ άρθρο 17 του Συντάγματος εμπράγματα δικαιώματα όσο και τα λοιπά –κατά κανόνα ενοχικού χαρακτήρα- περιουσιακής φύσης δικαιώματα και τα κεκτημένα οικονομικά δικαιώματα. Αυτό προκύπτει από το συνδυασμό των ως άνω συνταγματικών διατάξεων με εκείνες του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, όπως ερμηνεύονται από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου . Το θεσμικό αυτό πλέγμα εγγυήσεων αποτρέπει την αποδυνάμωση του πυρήνα της περιουσίας, με την προαναφερόμενη έννοια, κατά την ψήφιση και εφαρμογή των φορολογικών νόμων. Επικουρείται δε ισχυρώς προς την ίδια κατεύθυνση από την ανάγκη τήρησης, και εκ μέρους των νομοθετικών και διοικητικών οργάνων που ασκούν φορολογικές αρμοδιότητες, της κατ’ άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος αρχής της αναλογικότητας.

Β. Αυτόν τον πυρήνα της περιουσίας, κατά παραβίαση των διατάξεων του Συντάγματος που εκτέθηκαν, θίγει ο εξής συνδυασμός, διαρκώς επιδεινούμενων, από πλευράς επιβάρυνσής της, φορολογικών παρεμβάσεων.

1. Πρώτον, η ραγδαία αύξηση –με γεωμετρική μάλιστα πρόοδο- των έμμεσων φόρων και, ιδίως, του ΦΠΑ. Αύξηση η οποία εξανεμίζει το –επίσης δραματικώς συρρικνούμενο λόγω μειώσεων- εισόδημα πρωτίστως των ασθενέστερων οικονομικώς κοινωνικών ομάδων. 2. Δεύτερον, στο πεδίο της άμεσων φόρων μεγαλύτερο θύμα εμφανίζεται η ακίνητη περιουσία, της οποίας ο πυρήνας έχει αρχίσει να τήκεται υπό το κυκλώπειο βάρος αφενός της πρωτόγνωρης αύξησης των φορολογικών συντελεστών. Και, αφετέρου –και κυρίως- της εκτός οικονομικής πραγματικότητας και κανόνων της αγοράς αύξησης των αντικειμενικών αξιών. Με τη σημερινή πορεία των οικονομικών δεδομένων σε λίγους μήνες η πλειοψηφία των Ελλήνων, ανεξαιρέτως εισοδήματος, θα είναι, με τη φορολογική αυτή νοοτροπία, ιδιοκτήτες Μεγάλης Ακίνητης Περιουσίας! II. Το άρθρο 78 του Συντάγματος καθιερώνει την αρχή της νομιμότητας του φόρου, ήτοι τον κανόνα της επιβολής του μόνο με τυπικό νόμο. Την αρχή αυτή συμπληρώνουν –όπως γίνεται ομοφώνως δεκτό στη θεωρία και τη νομολογία, ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας- και οι παρεπόμενες δύο αρχές της βεβαιότητας του φόρου καθώς και της οργάνωσης και λειτουργίας του κατάλληλου συστήματος δικαστικής προστασίας, κατ’ άρθρο 20 του Συντάγματος.

Α. Η αρχή της βεβαιότητας του φόρου επιβάλλει την οργάνωση και λειτουργία ενός πλέγματος θεσμικών εγγυήσεων υπέρ του φορολογουμένου και κατά της αυθαιρεσίας της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας ως προς την επιβολή, βεβαίωση και είσπραξη των φόρων. Τούτο σημαίνει, περαιτέρω, ανάγκη οργάνωσης του όλου φορολογικού συστήματος έτσι ώστε και ο φόρος να θεσμοθετείται με τρόπο σαφή και λεπτομερειακό και η εύλογη εμπιστοσύνη του φορολογουμένου προς το κράτος να προστατεύεται. Την αρχή της βεβαιότητας του φόρου, κατά την ως άνω έννοια, προσβάλλουν ευθέως και την μετατρέπουν ουσιαστικά σε «αρχή της αβεβαιότητας του φόρου» και πηγή μόνιμης ανασφάλειας:

1. Πρώτον, οι συνεχείς αλλά και πρωτοφανώς αντιφατικές αλλαγές των φορολογικών νόμων, που εν πολλοίς οφείλονται στην προχειρότητα και την επιπολαιότητα με την οποία συντάσσονται τα φορολογικά νομοσχέδια. Τούτο, σε συνδυασμό με την αργοπορία η οποία παρατηρείται ως προς την παγίωση της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας για την ερμηνεία των φορολογικών διατάξεων, υπονομεύει καταλυτικώς κάθε έννοια βεβαιότητας του φορολογουμένου σχετικά με τις υποχρεώσεις του και το στοιχειώδη προγραμματισμό της οικονομικής του πορείας, χωρίς βεβαίως καμία ευθύνη από την πλευρά του.

2. Δεύτερον, η μέσω της φορολογικής αυτής νομοθεσίας αναγωγή της αναδρομικότητας του φόρου από εξαίρεση σε κανόνα. Μάλιστα η αναδρομικότητα αυτή εμφανίζεται ως «δίκοπο μαχαίρι», αφού αφορά ταυτοχρόνως:

α) Αφενός την επιβολή του φόρου, μέσα από αενάως εξελισσόμενους επαναλέγχους και επαναλαμβανόμενες έμμεσες καταστρατηγήσεις της παραγραφής, χωρίς μάλιστα τούτο να έχει ως μόνο στόχο τους αποδεδειγμένως φοροφυγάδες.

β) Και, αφετέρου, την φορολογική επιδρομή σε προηγούμενα φορολογικά έτη, κυρίως μέσα από την μέθοδο της έκτακτης εισφοράς. Μιας εισφοράς που, έτσι, από «έκτακτη» έχει μετατραπεί ατάκτως σε «τακτική»!

Β. Το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος συμπληρώνει, κατά τις σχετικές με τις φορολογικές διαφορές διατάξεις του, την αρχή της νομιμότητας και της βεβαιότητας του φόρου με την ανάγκη ύπαρξης και λειτουργίας του κατάλληλου συστήματος δικαστικής προστασίας. Έτσι ώστε ο φορολογούμενος να είναι σε θέση ν’ αμυνθεί κατά της κρατικής φορολογικής αυθαιρεσίας ενώπιον των αρμόδιων δικαστικών οργάνων ιδίως της διοικητικής δικαιοσύνης, υπό την αιγίδα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Πέραν όμως των διαχρονικών καθυστερήσεων ως προς την απονομή της φορολογικής δικαιοσύνης, τη δικαστική προστασία του φορολογουμένου πλήττει, υπό τα σημερινά δεδομένα, κυρίως ο ν. 3900/2010, ο οποίος είναι, δυστυχώς, παρακολούθημα της μνημονιακής πολιτικής στο πεδίο λειτουργίας της διοικητικής δικαιοσύνης. Και τούτο διότι στο βωμό της επιτάχυνσης εκδίκασης των διοικητικών –κυρίως δε των φορολογικών- διαφορών, ο νόμος αυτός συνθλίβει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας όταν π.χ.:

1. Ως προς την οριστική δικαστική προστασία:

α) Η μεγάλη αύξηση των παραβόλων -και ενώ ο δρόμος τιμωρίας της δικομανίας είναι ανοιχτός μέσω της δια των αποφάσεων των δικαστηρίων επιβολής υψηλών δικαστικών εξόδων- καθιστά πολλές φορές απαγορευτική την πρόσβαση στη Δικαιοσύνη, ιδίως των οικονομικώς ασθενέστερων.

β) Προς την ίδια, δυστυχώς, κατεύθυνση κινείται και η ρύθμιση που ορίζει ότι, κατ’ αρχήν, ο εκκαλών οφείλει να καταβάλει, με ποινή απαράδεκτου της έφεσης, το 50% του κατά την πρωτόδικη απόφαση οφειλόμενου φόρου .

γ) Ο κατ’ έφεση αλλά και ο αναιρετικός έλεγχος περιορίσθηκαν στο έπακρο –δια της εισαγωγής του αγγλοσαξωνικής προέλευσης θεσμού του «προηγουμένου» – αφού ουσιαστικά έφεση και αναίρεση δεν μπορούν πλέον ν’ ασκηθούν εφόσον υφίσταται σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας .

δ) Ο, σύμφυτος με το ανακριτικό σύστημα στη διοικητική δίκη, αυτεπάγγελτος έλεγχος του δικαστηρίου ως προς τη νομιμότητα της κρινόμενης διοικητικής πράξης- άρα και της πράξης της φορολογικής αρχής- εξαντλείται μόνο στον έλεγχο της παράβασης δεδικασμένου . Μένουν έτσι εκτός αυτεπάγγελτου ελέγχου όλες οι άλλες μορφές παράβασης της εσωτερικής και εξωτερικής νομιμότητας της διοικητικής πράξης, προς δόξαν της διοικητικής αυθαιρεσίας.

2. Ως προς την προσωρινή δικαστική προστασία: Με τους δραστικούς περιορισμούς που θεσπίσθηκαν , για πρώτη φορά στην ιστορία της διοικητικής δικονομίας, μέσω του βάρους απόδειξης το οποίο επωμίζεται πλέον ο διάδικος, ιδίως στις φορολογικές διαφορές είναι σχεδόν ανέφικτο να επιτύχει ο φορολογούμενος ευδοκίμηση αναστολής εκτέλεσης της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης. Τούτο κινείται σαφώς πέρα και έξω από τα όρια του άρθρου 20 του Συντάγματος αλλά και του ευρωπαϊκού δικαίου, σύμφωνα με την ερμηνεία του τελευταίου από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου. Τα όσα εξέθεσα δικαιολογούν, νομίζω, τον τίτλο περί «κατάρρευσης της φορολογικής νομιμότητας» τον τελευταίο χρόνο. Στη χειμαζόμενη από την οικονομική κρίση ελληνική κοινωνία έρχεται να προστεθεί το μαρτύριο του φορολογουμένου – Σισσύφου. Και, φυσικά, παρά την παρότρυνση του Α.Camus δεν μπορούμε εδώ να φαντασθούμε το Σίσσυφο ευτυχισμένο…

Η ΑΝΑΓΚΗ ΚΑΙ ΟΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΗΣ ΑΤΟΜΙΚΗΣ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑΣ

Όμως τα ανωτέρω, μέσα στην εξαιρετικά κρίσιμη οικονομική συγκυρία που βιώνει ο Τόπος μας, αναδεικνύουν και επιτείνουν σημαντικά τα θεσμικά κενά, και σε συνταγματικό επίπεδο, που δεν κατέστη δυνατό να καλυφθούν κατά τις προηγούμενες αναθεωρήσεις, και τα οποία επιδιώκει να καλύψει η πρόσφατη σημαντική και υπεύθυνη πρόταση της Νέας Δημοκρατίας για αναθεώρηση 31 καίριων διατάξεων του Συντάγματος.

I. Μεταξύ των προαναφερόμενων προτάσεων δεσπόζουσα είναι η θέση της αναφοράς στην ανάγκη αναθεώρησης των διατάξεων του άρθρου 17 του Συντάγματος, οι οποίες εγγυώνται την άσκηση του θεμελιώδους εμπράγματου δικαιώματος της ατομικής ιδιοκτησίας. Και τούτο διότι πρόκειται για ένα δικαίωμα το οποίο βρίσκεται, κυριολεκτικώς, στον κορμό κάθε φιλελεύθερης δημοκρατίας που υπηρετεί το κοινωνικό κράτος δικαίου, όπως έχει αποδείξει η διαδρομή της όλης συνταγματικής μας παράδοσης.

Α. Βεβαίως όπως κάθε δικαίωμα έτσι και η ιδιοκτησία δεν είναι ανεκτό ν’ ασκείται κατά τρόπο ανεξέλεγκτο.Υπόκειται σε συγκεκριμένους περιορισμούς, σύμφυτους με την ουσία και την αποστολή της. Αυτό προκύπτει με ενάργεια από την παρ. 1 του άρθρου 17 του Συντάγματος, κατά την οποία: «Η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρέουν από αυτήν δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος».

Β. Όπως όμως είναι αυτονόητο, οι θεσμοθετημένοι περιορισμοί ως προς την άσκηση του δικαιώματος της ατομικής ιδιοκτησίας αφενός δικαιολογούνται μόνον όταν τίθενται προς εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Και, αφετέρου, πρέπει να συνάδουν προς την κατά το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας. Με την έννοια ότι η έντασή τους εξαρτάται αποκλειστικώς από το πόσο επιτακτικό είναι το εξυπηρετούμενο γενικό συμφέρον. Εν πάση δε περιπτώσει οι περιορισμοί αυτοί δεν είναι συνταγματικώς επιτρεπτό να εξικνούνται ως την αναίρεση του ίδιου του πυρήνα της ιδιοκτησίας.

II. Οι κατά τ’ ανωτέρω παρατηρήσεις αποκτούν σήμερα τόσο μεγαλύτερη σημασία, όσο η ιδιοκτησία, μέσα από την φορολογική κυρίως νομοθεσία των δύο τελευταίων ετών, έχει κυριολεκτικώς αποδυναμωθεί, στο μέτρο που τα επιβαλλόμενα -με διαρκώς μεταβαλλόμενους και συνήθως αντιφατικούς νόμους- σ’ αυτήν φορολογικά βάρη την έχουν οικονομικώς αποστεώσει κατά προκλητική παραβίαση του Συντάγματος. Σ’ αυτό έχουν συμβάλλει αρνητικά κυρίως:

Α. Οι ιδιαίτερα υψηλοί φορολογικοί συντελεστές, σε συνδυασμό με τις υπερβολικές επιπλέον φορολογικές επιβαρύνσεις κατά την εν γένει μεταβίβασή των ακινήτων (πώληση, κληρονομική διαδοχή, γονική παροχή κλπ).

Β. Οι αντικειμενικές αξίες, που καθορίσθηκαν στο πρόσφατο παρελθόν και οι οποίες σήμερα δεν έχουν καμία σχέση με την τρέχουσα οικονομική πραγματικότητα, αφού η κατάρρευση της αγοράς ακινήτων έχει επιφέρει και την σημαντική μείωση της πραγματικής τους αξίας. Έτσι, με τη σημερινή φορολογική πολιτική (ν.3986/2011), η πλειοψηφία των Ελλήνων θεωρούνται πλέον ιδιοκτήτες «μεγάλης» ακίνητης περιουσίας και υπόκεινται στο αντίστοιχο, ιδιαίτερα επιβαρυντικό, φορολογικό καθεστώς!

III. Αυτή την κακοδαιμονία επιχειρούν να θεραπεύσουν οι προτάσεις της Νέας Δημοκρατίας για την αναθεώρηση των διατάξεων και του άρθρου 17 του Συντάγματος ως προς την ατομική ιδιοκτησία. Συγκεκριμένα οι προτάσεις αυτές προβλέπουν:

Α. Τη ρητή, και μάλιστα με εμφαντικό τρόπο, σύνδεση των διατάξεων του άρθρου 17, ως προς τους περιορισμούς της ατομικής ιδιοκτησίας, πρωτίστως με την αρχή της αναλογικότητας, όπως αυτή κατοχυρώνεται από τις διατάξεις του άρθρου 25 παρ. 1 του Συντάγματος. Αλλά και με την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, όπως αποτυπώνεται στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, κατά το οποίο: «Οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους». Η αναθεώρηση του άρθρου 17 παρ. 1 του Συντάγματος έχει, όπως είναι προφανές, ως στόχο την προστασία του πυρήνα της ιδιοκτησίας από την αποδυνάμωσή της μέσω υπερβολικών και άδικων φόρων. Και τούτο διότι μιά τέτοια ρητή συνταγματική πρόβλεψη επιτρέπει στα δικαστήρια να ελέγχουν και να διαπιστώνουν ευχερέστερα την αντισυνταγματικότητα των νόμων που επιβάλλουν υπερβολικά και άδικα φορολογικά βάρη.

Β. Την εξομοίωση των πολεοδομικών, υπό την ευρεία του όρου έννοια, απαλλοτριώσεων με τις λοιπές απαλλοτριώσεις. Σήμερα παρατηρείται το απαράδεκτο –και καταστροφικό για την οικονομική υπόσταση της ιδιοκτησίας- φαινόμενο το Κράτος, ιδίως δε οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, να παίρνουν αποφάσεις για την ανακήρυξη χώρων ως κοινόχρηστων δίχως να έχουν προηγουμένως στοιχειωδώς εξασφαλίσει τους πόρους συντέλεσης της σχετικής απαλλοτρίωσης. Και μάλιστα, τις περισσότερες τουλάχιστον φορές, με εντελώς αόριστη και επιδερμική αιτιολογία της αντίστοιχης διοικητικής πράξης. Το αποτέλεσμα είναι επί δέκα και πλέον χρόνια οι επιβαρυνόμενες ιδιοκτησίες να χάνουν ουσιαστικά κάθε συναλλακτική αξία, αφού ουδείς εχέφρων αγοραστής διανοείται να μπει στην περιπέτεια απόκτησης ενός ακινήτου, το οποίο ακρωτηριάζεται πάνω στην προκρούστεια κλίνη της διοικητικής αυθαιρεσίας. Πέραν τούτου τίποτα, δυστυχώς, δεν εμποδίζει, και μετά την πάροδο του χρόνου αυτού, την εκ νέου κήρυξη του ίδιου χώρου ως κοινόχρηστου.

Γ. Την ευθεία συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος της πνευματικής ιδιοκτησίας. Σήμερα το δικαίωμα αυτό, το οποίο αποκτά ολοένα και μεγαλύτερη σημασία για την καλλιέργεια του πνεύματος δημιουργίας και, συνακόλουθα, την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας κατά το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, έχει ενοχική νομική υπόσταση. Γι’ αυτό και η νομική προστασία του στην πράξη εμφανίζεται εξαιρετικά ισχνή.

Είναι, λοιπόν, επιβεβλημένη η ρητή συνταγματική κατοχύρωσή του στο ευρύτερο πλαίσιο της ιδιοκτησίας, πράγμα που εναρμονίζεται άλλωστε και με την όλη φιλοσοφία του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το οποίο στην έννοια της προστατευόμενης περιουσίας συμπεριλαμβάνει και ενοχικά δικαιώματα. Οι προτάσεις αυτές, μέσα στην επιδεινούμενη οικονομική κρίση, συνιστούν ένα ελπιδοφόρο μήνυμα ουσιαστικού σεβασμού του ανθρώπου και των δικαιωμάτων του. Ως την ολοκλήρωση όμως της αναθεώρησης του Συντάγματος προς τις ανωτέρω κατευθύνσεις η ιδιοκτησία βρίσκεται έρμαιο του σημερινού κυβερνητικού φορολογικού παραλογισμού.

Θέλω να πιστεύω ότι, μέχρι να αναθεωρηθούν οι διατάξεις του άρθρου 17 του Συντάγματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας, και με το σημερινό συνταγματικό οπλοστάσιο, κρίνοντας κατά περίπτωση τη συνταγματικότητα της αυθαίρετης αυτής φορολογικής νομοθεσίας θ’ αναδειχθεί, για μιαν ακόμη φορά, σε αποτελεσματικό θεματοφύλακα της άσκησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων.